法学院 李卫东 中国共产党第十八次全国代表大会8日上午在人民大会堂开幕。胡锦涛同志向大会作题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》的报告。就报告中关于社会管理的战略新部署，本网记者特邀中央党校科社部向春玲教授进行解读。她认为，报告“在改善民生和创新管理中加强社会建设”这部分内容中，对社会管理的目标、定位、出发点、途径和措施作了明确而深刻的论述，这为今后社会管理创新指明了方向。 一、社会管理的新定位：十八大将社会管理与民生并列为社会建设的重要内容。 关于社会建设，胡锦涛总书记报告中提出两个必须：必须以保障和改善民生为重点；必须加快推进社会体制改革。提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，推进社会体制改革。报告中指出了社会体制改革的“四个加快”：1、加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；2、加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系；3、加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制；4、加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。 新提法：从社会管理格局转向社会管理体制。2004年党的十六届四中全会提出社会管理格局是：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，党的十八大在此基础上提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，把“法制保障”纳入到社会管理体制中来。这也可以看出，我国在社会管理这个问题上依法治国的决心，在健全社会管理体制上正在积极往前推进。 二、社会管理的出发点：解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，维护最广大人民的根本利益。为此，要多谋民生之利，多解民生之忧。这是社会管理公共利益最大化的价值取向，也是科学发展观的核心立场。 三、社会管理的目标：社会管理的目标是社会稳定和谐。 当前我们国家进入到经济发展黄金时期，也是社会矛盾的凸现期，社会转型带来社会不稳定因素、不和谐因素在增多。通过改善民生和社会管理创新，最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，为经济社会发展创造良好的社会环境。 四、社会管理的三个重要途径：源头管理、动态管理、应急管理。源头管理体现为关口前移，从源头上预防和减少社会矛盾，而不是停留在应急性、“灭火式”的管理上。源头管理主要是民生为先，服务为先。千方百计增加居民收入，实现更高质量的就业，推进城乡社会保障体系建设，提高人民健康水平，办好人民满意的教育，加大保障性住房建设的力度，切实满足人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等民生需求，同时，还要以人为本、服务为先，强化服务意识，寓管理于服务之中，不断增强群众安全感和满意度。动态管理就是我们的社会管理要突破计划经济体制的静态管理方式，向适应市场经济体制的动态管理转变。动态的管理主要是建立各种意见和利益诉求得到充分表达的体制和机制，使矛盾在一定程度上暴露出来又能得到制度上的及时解决，这有利于更好地平衡和协调各种利益矛盾。应急管理是指针对自然界和社会突发事件而建立的国家统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的应急管理体制，目的是在突发事件面前，最大限度地预防和减少各类公共突发事件对人民群众生命和财产所造成的破坏和损失。它包括信息披露机制、应急决策机制、处理协调机制、善后处理机制等。 五、社会管理措施的新要求： 提出加强三个建设。第一，加强制度建设，例如社会管理法律、体制机制建设，例如建立健全党和政府主导的维护群众权益机制；畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障机制；建立健全重大决策社会稳定风险评估机制等等。第二，加强人才队伍和能力建设。改革开放从经济体制改革开始，我们培养了大量的经济建设人才，提高了我们驾驭社会主义市场经济的能力，才有了我们现在的经济建设成就。在新的历史时期，解决了温饱的中国人民生需求发生了宏大变化，大量的社会性需求上升，这需要我们加强社会服务管理人才队伍建设，提高我们社会服务管理能力，满足人民群众的新期待。第三，加强信息建设。运用现代的信息手段进行社会服务和管理。比如，政府信息化服务平台、视频监控、网格化社会管理中的信息采集等信息建设， 强调要改进政府提供公共服务的方式。例如政府引导社会组织参与民生服务和管理；引进市场机制参与公共服务设施的建设，报告中明确提出鼓励引导社会力量兴办教育，鼓励社会办医，建立市场配置和政府保障相结合的住房制度等。 强调了社会管理的重点工作。加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。针对当前社会管理的突出问题，总书记的报告中提到要完善和创新流动人口和特殊人群管理服务；强化公共安全体系和企业安全生产基础建设，遏制重特大安全事故；深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系；强化司法基本保障，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全；完善国家安全战略和工作机制，高度警惕和坚决防范敌对势力的分裂、渗透、颠覆活动，确保国家安全。 向春玲指出，在十八大报告中，社会建设部分集中阐述了社会管理的一些内容，但是，在报告的政治建设、文化建设、党的建设论述中也都涉及到社会管理的内容。例如：政治建设中政府职能转变问题，依法行政问题，权力监督问题，大部制改革问题，政企、政事、政社分开问题，政府行政审批制度改革问题、法制建设问题等；在文化建设中社会主义核心价值观建设，公民道德、职业道德、家庭道德建设；在党的建设中关于反腐败问题，做群众思想工作问题，党的基层组织建设问题，人民群众最高位置问题等都涉及到社会管理的价值理念、管理手段、政府与社会关系问题。 中国社会科学院法学研究所研究员傅宽芝认为，坚定“道路自信、理论自信、制度自信”，是党和国家战胜各种困难不可或缺的保证，理论自信包括法治自信，已经形成的中国特色社会主义法律体系为实现法治国家的目标奠定了坚实的基础。 中国政法大学教授杨宇冠表示，党的十八大报告在丰富民主形式方面创造性地提出了发扬学术民主、艺术民主等口号，标志着中国的民主建设将在包括这些领域的社会生活中得到全面的发展和加强。 “在经济全球化时代，国内法和国际法相互交融，领导干部在运用法治方式和法治思维进行制度改革和创新时，还需要具有国际视野和国际法意识，在执法和司法时注意信守我国的国际法义务。”南开大学法学院院长左海聪的观点令人耳目一新。 中国人民大学教授陈卫东对“司法改革”十分敏感，他说，从十六大提出“推进”到十七大提出要“深化”，十年来中国的司法改革取得重大进展。党的十八大报告明确提出进一步深化司法体制改革，表明一要深入进行改革，二是改革要向体制方面推进。 中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明印象最深的是，报告首次提出要实现“社会管理法治化”，这说明中央更加注重法治在社会管理中的保障作用。 中国人民大学副校长王利明认为，报告重点提出要创新社会管理时，用了“四个加快”的论断，其中“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的表述是新提法。“四个加快”，落脚点在于体制建设、体系建设、机制建设，这也体现了我们的法治意识在不断增强，规范意识、程序意识也得到了很好的体现。 中国人民大学教授杨建顺认为，报告中关于“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”的表述，表明党在规范权力运行方面已经找到了属于自己的道路。 中国政法大学教授王卫国注意到了“同等保护”与“平等保护”一字之差。他说，报告中指出“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，这是党的十七大报告中没有的，“同等保护”是“平等保护”在现实条件下的具体化，实际上是强调加大制度性支持的力度，抑制各种形式的歧视、垄断和特权，以保障和促进非公有制经济的发展。 需废除“双重管理”这个障碍 十八大报告中对社会组织建设的提法非常新。以前，说起社会组织，一般是“监督、培育”，或是“既要培育，又要加强监督”，但此次，也是第一次在党代会报告中提出，要“形成政社分开、权责分明、依法自治的现代社会组织体制”，含义非常丰富。 “依法自治”是其中的关键，这也是中央政府下决心改革社会组织“双重管理”现状的一个重要“信号”释放；“现代社会组织”，意味着今后社会组织要像现代企业一样，拥有完善的内部治理结构，高效运作、公开透明、充满活力，而不是像现在这样，社会组织与政府部门之间，是依附关系，权责不明，更难“自治”。 十八大报告将“现代社会组织体制”的建设，作为社会建设和社会体制改革的一个重要组成部分，意味着接下来，我们需要重新构建政府与社会组织的关系，重构社会组织规范发展的法律体系，废除“双重管理”这个改革障碍，实现社会组织直接登记；变“依附”为平等的合作、伙伴关系，激发社会组织的活力。同时，社会组织应加强自我能力建设，规范行为，做好准备，通过公平竞争，成为更多公共服务的提供者。 应实行社会组织“注册制” 社会建设是十八大报告中的重要内容。近几年，公民社会意识不断觉醒，政府也更加重视社会建设，“政府强，社会弱”的旧格局，正逐步改变。但社会建设在我国还处于起步阶段。很多社会组织还不是真正意义上的社会组织，而是政府的派生机构。这些社会组织的人事权、财政权，都与其业务主管的政府部门有千丝万缕联系，受其制约，内部管理和提供的服务质量都大受影响。 因此，我国社会体制改革能否成功，关键取决于政府能否主动放权，将大量公共服务事项，通过公开、公平竞争的渠道，让渡给有能力的社会组织承担。 如何让社会组织变得有能力，为群众提供更加贴心、便捷的服务，社会组织的素质和行为规范很重要，也就是十八大报告中提出的“形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。但我国目前缺乏增强社会组织能力、完善其行为规范的法律制度。 其中，最突出的表现，就是依照现行法规，我国社会组织仍需双重管理，在民政登记注册前，必须找到一个政府部门做业务主管。这种登记和管理的“双轨制”，让社会组织无法摆脱对政府部门的依赖，更难以“依法自治”。因此，要实现社会建设和社会体制改革目标，应该首先修订、完善扶持社会组织规范化发展的法律法规，在中国实行社会组织“注册制”。
